Neue Weichenstellungen im österreichischen Umwelt- und Klimaschutzrecht

Neues Klimagesetz, UVP-Reform und CO₂-Speicherung

Klimagesetz: Ein Fahrplan ohne rechtliche Bindung

Das neue Klimagesetz (KliG) (137/ME 28. GP) soll an die Stelle des bisherigen Klimaschutzgesetzes (KSG, BGBl I 2011/106 idF BGBl I 2017/58) treten und den gesetzlichen Rahmen für den österreichischen Klimaschutz neu aufstellen und weiterentwickeln. Der Entwurf verankert das Bekenntnis des Bundes zum Ziel der Klimaneutralität 2040 (§ 1 Abs 4 KliG) – zehn Jahre vor dem unionsrechtlichen Ziel der Klimaneutralität 2050. Zugleich schafft er mit einer Steuerungsgruppe und einem Wissenschaftlichen Klimabeirat einen neuen institutionellen Rahmen. Zentrales Instrument ist ein Klimafahrplan, der für jeden der in Anlage 1 des Entwurfs genannten Sektoren – also für die Sektoren außerhalb des klassischen EU-Emissionshandels – Reduktionspfade sowie konkrete Maßnahmen von Bund und Ländern enthalten soll.

Der erste Klimafahrplan wird allerdings erst einige Zeit nach dem Inkrafttreten des Gesetzes vorliegen. Die Steuerungsgruppe hat der Bundesregierung erstmals bis 30. September 2027 einen Vorschlag zu unterbreiten; die Bundesregierung hat den Klimafahrplan sodann bis Ende 2027 zu beschließen.

Entscheidend ist neben der zeitlichen Dimension auch die rechtliche Qualität des künftigen Klimafahrplans. Zwar soll er für die vorgesehenen Maßnahmen konkrete Umsetzungsverantwortlichkeiten und Umsetzungszeiträume vorsehen. Die darin enthaltenen Reduktionspfade sind jedoch ausdrücklich als „indikativ“ bezeichnet (§ 8 Abs 2 KliG); nach den Erläuterungen sind sie für die zu setzenden Maßnahmen relevant, aber rechtlich nicht verbindlich. Vor allem stellt der Entwurf klar, dass das KliG als Selbstbindungsgesetz keine subjektiven Rechte und Pflichten begründet und die nach dem Gesetz zu erarbeitenden Pläne und Strategien keine Rechtsquellen im Sinne des österreichischen Rechtsquellensystems sind, sondern Planungsdokumente der Bundesregierung (§ 16 Abs 4 KliG). Diese unterliegen nach den Erläuterungen auch nicht der Prüfkompetenz des VfGH oder des VwGH; ein Rechtsschutz gegen den Klimafahrplan ist somit nicht vorgesehen. Damit entsteht eine bemerkenswerte Spannung: Das Gesetz schafft einen detaillierten Planungsrahmen, verleiht dem Klimafahrplan selbst aber keine unmittelbare rechtliche Bindungswirkung. Anders als beim Klimafahrplan bestehen für Programme nach dem IG-L (§ 9a Abs 1a, 11 und 12) und für das nationale Luftreinhalteprogramm nach dem EG-L 2018 (§ 6 Abs 7–9) gesetzlich vorgesehene Überprüfungs- und Beschwerdemöglichkeiten für unmittelbar betroffene natürliche Personen und anerkannte Umweltorganisationen.

Rechtlich verbindlich sind die in Einklang mit dem Unionsrecht festgelegten Emissionsobergrenzen, die für die Jahre 2026 bis 2030 auch ausdrücklich in Anlage 2 des Entwurfs ausgewiesen werden. Für den Fall einer zu erwartenden Überschreitung der für Österreich geltenden unionsrechtlichen Klimaziele sieht der Entwurf einen Korrekturmechanismus vor: Die Steuerungsgruppe hat der Bundesregierung binnen drei Monaten einen Vorschlag zur Anpassung des Klimafahrplans vorzulegen; die Bundesregierung muss daraufhin binnen drei Monaten ein Sofortprogramm beschließen. Angesichts der aktuellen Emissionsentwicklung und des bestehenden zusätzlichen Maßnahmenbedarfs bis 2030 (vgl die aktuellen Zahlen des Umweltbundesamtes, https://www.umweltbundesamt.at/news260902-treibhausgas-emissionen-2025) kommt diesem Mechanismus erhebliche praktische Bedeutung zu.  

Aus umweltschutzrechtlicher Sicht stellt sich insgesamt die Frage, ob Planung, Monitoring und Selbstbindung ausreichen, wenn der Klimafahrplan selbst keine unmittelbare rechtliche Bindungswirkung entfaltet. Hinzu kommt, dass der Klimafahrplan bei besonders gravierenden volkswirtschaftlichen oder sozialen Folgen oder bei einer Gefährdung der wirtschaftlichen Entwicklung, des Standorts oder von Arbeitsplätzen evaluiert und angepasst werden kann. Dabei kann auch das Zieljahr der Klimaneutralität geändert werden. Entscheidend wird letztlich sein, ob der Klimafahrplan trotz seiner fehlenden rechtlichen Bindungswirkung und der vorgesehenen Anpassungsmöglichkeiten eine hinreichende Steuerungswirkung entfalten kann.

UVP-Reform: Beschleunigung und Umweltschutz

Am selben Tag ging auch die Novelle des UVP-G 2000 in Begutachtung (138/ME 28. GP). Sie soll die UVP-Verfahren vereinfachen, vereinheitlichen und beschleunigen. Künftig soll es nur noch einen einheitlichen Verfahrenstyp geben: Das bisherige vereinfachte Verfahren soll zum Standardverfahren werden. Eine weitere Änderung betrifft die Genehmigungsverfahren für Bundesstraßen und Hochleistungsstrecken: Sie sollen künftig einem vollkonzentrierten Genehmigungsverfahren unterliegen; bisher sind hierfür zwei teilkonzentrierte Genehmigungsverfahren – eines auf Bundes- und eines auf Landesebene – vorgesehen.

Die angestrebte Verfahrensbeschleunigung geht allerdings auch mit Änderungen bei den Beteiligungs- und Rechtsschutzmöglichkeiten einher. Besonders bei der Rechtsstellung der Gemeinden sieht der Entwurf eine bedeutsame Einschränkung vor. Gemeinden sollen künftig nur mehr die Einhaltung jener Rechtsvorschriften als subjektives Recht geltend machen können, die dem Schutz der von ihnen wahrzunehmenden öffentlichen Interessen im eigenen Wirkungsbereich dienen. Damit entfällt die bisher ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit, sich auch auf Rechtsvorschriften zum Schutz der Umwelt zu berufen. Darüber hinaus soll der Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Beschwerden ausgeweitet werden: Er soll neben bestimmten Vorhaben der Energiewende künftig auch bei anderen Vorhaben von hohem öffentlichen Interesse möglich sein.

Umweltschutzrechtlich besonders relevant ist schließlich der geplante Entfall der allgemeinen Kumulierungsbestimmung des § 3 Abs 2 UVP-G 2000. Damit sollen andere gleichartige und räumlich zusammenhängende Vorhaben bei der Beurteilung der UVP-Pflicht künftig außer Betracht bleiben. Zugleich soll eine neu geschaffene Regelung zum Missbrauchsschutz verhindern, dass durch die Aufteilung oder sonstige Ausgestaltung eines Vorhabens die UVP-Pflicht umgangen wird. Fraglich ist, ob der neue Missbrauchsschutz den Wegfall der allgemeinen Kumulierungsbestimmung aus umweltschutzrechtlicher Sicht gänzlich kompensieren kann.

Für UVP-pflichtige Vorhaben der Energiewende setzt der Entwurf zudem Vorgaben der RED-III-Richtlinie im UVP-G 2000 um und stellt klar, dass bestimmte bereits im Erneuerbaren-Ausbau-Beschleunigungsgesetz – EABG (BGBl I 2026/47) vorgesehene Regelungen, insbesondere zum „überragenden öffentlichen Interesse“ und zur artenschutzrechtlichen Prüfung, auch im UVP-Verfahren zur Anwendung kommen.

Aus Sicht des Umweltschutzes ist eine Beschleunigung von UVP-Verfahren nicht von vornherein problematisch. Entscheidend ist vielmehr, dass höhere Verfahrenseffizienz und ein umfassender Schutz der Umwelt miteinander in Einklang gebracht werden. Ob dies angesichts der vorgesehenen Einschränkungen bei Beteiligung und Rechtsschutz sowie des Entfalls der allgemeinen Kumulierungsbestimmung gelingt, wird sich erst zeigen.

CO₂-Speicherung: Neue Nutzung, neue Risiken

Nur einen Tag später folgte mit 139/ME 28. GP der dritte Gesetzesentwurf. Er markiert einen wesentlichen Systemwechsel: Das seit 2011 bestehende grundsätzliche Verbot der geologischen Speicherung von CO₂ (BGBl I 2011/144) soll aufgehoben werden. Vorgesehen ist stattdessen ein umfassendes Kohlenstoffdioxid-Speicherungsgesetz (KSp-G), das einen rechtlichen Rahmen für die geologische Speicherung von CO₂ in Österreich schafft. Für derartige Speichervorhaben besteht nach dem UVP-G 2000 grundsätzlich UVP-Pflicht. Der Entwurf begründet die Öffnung insbesondere mit der veränderten wissenschaftlichen und technologischen Ausgangslage sowie dem gestiegenen Bedarf an Speicherkapazitäten. Zugleich soll das Gesetz zur Bekämpfung des Klimawandels und zur Erreichung der Klimaneutralität 2040 beitragen.

Die geologische Speicherung von CO₂ ist freilich nicht risikofrei. Der Entwurf berücksichtigt mögliche Migrationen und Leckagen, das Risiko von Rissbildungen im Speicherkomplex und im Deckgestein sowie Veränderungen der Fluidchemie und sieht entsprechende Überwachungs- und Abhilfemaßnahmen vor. Auch nach der Schließung wird die Speicherstätte weiter überwacht; die Nachsorge erfolgt auf Grundlage eines genehmigten Nachsorgeplans. Eine Übertragung der langfristigen Verantwortung auf den Bund ist allerdings erst unter weiteren Voraussetzungen und nach Ablauf einer behördlich festzulegenden Frist von grundsätzlich mindestens 20 Jahren möglich.

Der Entwurf sieht für die geologische Speicherung zunächst eine bundesweite Obergrenze von drei Millionen Tonnen CO₂ jährlich bis Ende 2029 und sieben Millionen Tonnen von 2030 bis Ende 2034 vor. Die Mengenobergrenze soll vorrangig der Bewältigung unvermeidbarer Restemissionen dienen und Emissionsvermeidungsmaßnahmen nicht ersetzen, sondern ergänzen. Gerade vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die Möglichkeit der CO₂-Speicherung den Anreiz zur Emissionsminderung schwächen und den Fortbestand emissionsintensiver Strukturen begünstigen könnte. Für die klimapolitische Bewertung der Technologie ist zudem der erhebliche zusätzliche Energiebedarf entlang der gesamten Prozesskette – von der Abscheidung über den Transport bis zur Speicherung – zu berücksichtigen.

Ausblick

Die drei Entwürfe markieren eine Neujustierung des österreichischen Umwelt- und Klimaschutzrechts. Die zentrale Frage beim KliG ist, ob ein rechtlich unverbindlicher Klimafahrplan ausreicht, um das Ziel der Klimaneutralität 2040 zu erreichen. Bei der UVP-Reform und dem KSp-G geht es demgegenüber darum, die angestrebte Verfahrensbeschleunigung und die Öffnung für die geologische Speicherung von CO₂ mit einem umfassenden Umwelt- und Klimaschutz in Einklang zu bringen.

Ass.-Prof. Mag. Dr. Gerhard Schnedl 

Assistenzprofessor am Institut für Öffentliches Recht und Politikwissenschaft der Universität Graz und Mitglied des Forschungszentrums für Klimaschutzrecht ClimLaw: Graz; Verfasser eines Lehrbuchs „Umweltrecht“ und Mitherausgeber der Zeitschrift „Nachhaltigkeitsrecht (NR)“; wissenschaftlicher Leiter des Grazer Umweltrechtsforums

Literatur zum Thema