Die Informationsfreiheit: Auf dem Weg zum gläsernen Staat?

Beitrag von Harald Eberhard

I. Ein Überblick

1. Das Grundrecht auf Informationszugang

Gegenüber den mit der Besorgung von Geschäften der Bundes- und Landesverwaltung betrauten Organen bringt die Informationsfreiheit einen „Paukenschlag“ in Gestalt eines Grundrechts auf Informationszugang. Die Verpflichteten sind in einem funktionellen Sinn zu verstehen und umfassen demnach auch Beliehene. Nunmehr besteht in Österreich also ein ausdrückliches Informationszugangsrecht neben Art 10 EMRK, aus dem der EGMR bereits ein Recht auf Informationszugang von „public watchdogs“, also vor allem Journalist:innen, ableitet. Allerdings gilt das neue Informationszugangsrecht nicht unbeschränkt, es unterliegt vielmehr einer Vielzahl von in Art 22a Abs 2 B-VG normierten Geheimhaltungsgründen, die etwa in der öffentlichen Sicherheit, der Vorbereitung einer Entscheidung oder dem Schutz der berechtigten Interessen eines anderen bestehen. Liegt ein Geheimhaltungsgrund vor, muss die Geheimhaltung „erforderlich“ sein. Laut Materialien läuft dies auf eine Abwägung des Informationsinteresses mit dem Gewicht des Geheimhaltungsgrundes im Einzelfall hinaus. Art 22a Abs 3 B-VG dehnt den Kreis der Grundrechtsverpflichteten auf rechnungshofkontrollierte Stiftungen, Fonds, Anstalten und Unternehmungen aus, wenn sie überdies bestimmte Voraussetzungen erfüllen, etwa unter mehrheitlicher Beteiligung einer Gebietskörperschaft stehen. Relevant ist hier, dass für diese Rechtsträger ein zusätzlicher Geheimhaltungsgrund gilt: die Wahrung ihrer eigenen Wettbewerbsfähigkeit.

2. Proaktive Informationspflicht

Wo sich die Literatur zuvor uneinig war, nämlich ob ein Primat der Amtsverschwiegenheit oder der Auskunftspflicht gilt, stellt die Informationsfreiheit die Verhältnisse klar. Sie normiert die Veröffentlichung als Grundregel und die Geheimhaltung als Ausnahme. Organe der Bundes- und Landesverwaltung (Gemeinden jedoch erst ab 5.000 Einwohner: innen), Organe der Gerichtsbarkeit sowie aufgrund eigener Verfassungsbestimmungen auch Nationalrat, Bundesrat, Rechnungshof und Volksanwaltschaft sind fortan verpflichtet, „Informationen von allgemeinem Interesse“ in einer für alle zugänglichen Art und Weise zu veröffentlichen. Organe der Bundes- und Landesverwaltung – also etwa auch die monokratische Justizverwaltung – haben dafür ein zentrales Informationsregister zu verwenden. Andere Organe können auch ihre eigenen Internetseiten zur Veröffentlichung nutzen. Auch für diese Informationen gelten jedoch die Geheimhaltungsgründe des Art 22a Abs 2 B-VG.

II. Ausgewählte Fragen – Ein Streifzug

1. Grundrecht auf Informationszugang

Das Grundrecht auf Informationszugang ist ein besonderes Grundrecht, vor allem auch hinsichtlich seiner Konzeption. Es ist als politisches Teilhaberecht ausgestaltet, normiert also einen Anspruch gegenüber dem Staat. Der Umstand, dass das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht von einfachgesetzlichen Bestimmungen „ausgeführt“ (im Sinne von konkretisiert) wird, erinnert wiederum an Grundrechte mit Ausgestaltungsvorbehalt wie etwa die Vereins- und Versammlungsfreiheit. Speziell dieser letzte Aspekt wirft die Frage auf, wie die höchstgerichtliche Zuständigkeit zwischen VfGH und VwGH abzugrenzen ist, wenn eine Informationserteilung verweigert wird. Im Versammlungsrecht hat der VfGH bekanntlich für lange Zeit jede einfachgesetzliche Rechtswidrigkeit als mögliche Grundrechtsverletzung geprüft und damit die Zuständigkeit des VwGH gänzlich verdrängt. Er hat dies erst im letzten Jahrzehnt aufgegeben und seinen Prüfungsmaßstab auf den einfachgesetzlichen „Kernbereich“ reduziert. Es steht zu erwarten, dass Fragen der Zuständigkeitsabgrenzung zwischen den beiden Höchstgerichten angesichts der Regelungen zur Informationsfreiheit wieder in den Vordergrund rücken.
Spannend erscheint auch die Abgrenzung zwischen sonstigen Rechtsträgern, die funktionell Verwaltungsaufgaben erfüllen und Art 22a Abs 2 B-VG unterliegen und solchen, die keine Verwaltungsaufgaben erfüllen und somit Art 22a Abs 3 B-VG unterfallen, vor allem weil sich private Informationspflichtige auf einen zusätzlichen Geheimhaltungsgrund berufen können. Ein Unternehmen, das mehrheitlich unter Beteiligung des Bundes steht, kann etwa sowohl Verwaltungsaufgaben im funktionellen Sinn als auch rein privatwirtschaftliche Tätigkeiten ausüben. Unterliegt es dann zur Gänze Art 22a Abs 2 B-VG, zur Gänze Art 22a Abs 3 B-VG oder kommt es darauf an, auf welche Tätigkeit das Informationsbegehren im Einzelfall gerichtet ist?
Diese Fragen wirft die Literatur bereits auf. Im Kern drehen sie sich auch um ein seit jeher diskutiertes und mit dem COFAG-Erkenntnis des VfGH (VfSlg 20.641/2023) weiter entfachtes Thema: den Verwaltungsbegriff an sich.

2. Proaktive Informationspflicht

Wann ist eine Information „von allgemeinem Interesse“ und damit proaktiv zu veröffentlichen? § 2 Abs 2 IFG definiert diese als solche Informationen, „die einen allgemeinen Personenkreis betreffen oder für einen solchen relevant sind“. Auch wenn das IFG demonstrative Beispiele für derartige Informationen nennt und die Erläuterungen gewisse Anhaltspunkte zur Auslegung bieten, gibt diese notwendigerweise breite Definition den zuständigen Organen viel Spielraum in die Hand. Am Ende wird es eine Einzelfallentscheidung des zuständigen Organs sein, ob eine Information von allgemeinem Interesse ist und ob ein Geheimhaltungsgrund vorliegt oder nicht. Da es sich hier jedoch um eine objektive Pflicht und kein subjektives Recht handelt, stellt dieser Teil der Informationsfreiheit keine klare Rechtsschutzmöglichkeit zur Verfügung. Was für den:die Bürger:in bleibt, wäre die Anfrage gestützt auf das Grundrecht, allenfalls die Erwirkung eines Bescheides und die mühsame Beschreitung des weiteren Rechtswegs. Bräuchte eine objektive Pflicht neben der bloß beratenden und evaluierenden Datenschutzbehörde auch eine strengere Aufsicht? Die Initiative „Forum Informationsfreiheit“ forderte in diesem Sinn bereits die Einrichtung eines Informationsfreiheitsbeauftragten.

III. Ist der Staat zum Greifen nah?

Mit der Informationsfreiheit ist der Staat definitiv zum Greifen näher geworden. Einzelne spannende Fragen harren jedoch noch einer Beantwortung. Die einschlägige Judikatur bleibt daher mit Spannung zu erwarten.

Dr. Harald Eberhard

Dr. Harald Eberhard ist Universitätsprofessor am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht der Universität Wien.

Literatur zum Thema